作者简介：黄晴，山东大学政治学与公共管理学院助理研究员，伦敦大学国王学院博士

编者按

说到旧城改造与拆迁，政府官员会频频皱眉，而老百姓则一边翘首以待，一边忐忑不安。因为旧城改造是利益重新分配的战场，其过程充满着未知、争议与矛盾。如何有效治理、应对这些社会矛盾则是我国城市治理所面临的重要议题与挑战。我国旧城改造中的社会矛盾表现在哪些方面？这些社会矛盾如何才能得到有效治理？治理过程中如何发挥基层政府与社区的力量？《旧城改造：理性转型与权力重构》一书对这一系列问题进行了探索与探讨。《旧城改造：理性转型与权力重构》一书由山东大学政治学与公共管理学院黄晴老师所著，近日已通过中国社会科学出版社出版发行。本书通过三年的实地调研，为读者展现了充实丰富的旧城改造及其治理过程的场景。书中围绕着我国城市治理转型与挑战、社区自治与矛盾化解技巧、远程治理与新自由主义治理术三个方面，逐一剖析了新时期我国城市治理理性转型与权力重构的过程。在案例研究的基础上，本书进一步讨论了我国转型时期城市形态演进、社会关系变迁与治理逻辑重构之间的内在关联性。

1城市发展议程变革

伴随着市场改革进程，我国城市发展轨迹与城市主义模式也发生了根本性的变化。这种新的城市主义集中体现为城市空间形态与城市政策理性的重塑与转型。在过去的二十年中，中国城市纷纷见证了房地产导向的城市发展模式的兴起，也见证了基于美国城市模版的现代化城市风貌逐渐蚕食着传统的邻里社区与街区形态。具有“企业家精神”的城市政府与城市发展联盟开始出现，并逐渐主导城市议程。由此，生活导向的城市公共价值与人们对城市空间的使用价值诉求越发被边缘化。上述一系列城市问题得到中外学者的广泛关注，它们也被视为中国城市新自由主义转型的典型标志。然而，我国新自由主义城市主义的另一个重要维度却常常被忽视，即伴随着市场化改革和城市化而出现的一系列社会冲突和争议。随着我国大规模旧城改造运动的兴起，围绕着拆迁、补偿与土地房屋权利的城市矛盾与抗争行为不断涌现，成为我国城市化过程中不容忽视的治理挑战。

自2010年开始，在中央政府的主导下，推动了一系列自上而下的改革实践，旨在更好地治理城市化进程中所出现的社会矛盾。2011年1月所推行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》是这一改革进程的里程碑。《条例》中明确规定，禁止使用强行驱逐居民和强制征用城市住房的方式，鼓励地方政府寻求更具包容的治理方式来应对旧城改造中所出现的社会矛盾。随后，温家宝总理在2011年第十一届全国人民代表大会上进一步强调，征地拆迁引发的社会矛盾是我国城市治理中所面临的主要挑战之一，也是我国未来改革的重点方向。除此之外，中央政府也加强了其监管角色。这一系列来自中央的强有力的干预推动了地方治理改革实践。我国城市发展从此进入了新阶段，地方政府不得不寻找一种新的矛盾化解方式与合作治理模式，来取代粗暴式的拆迁方式与发展导向的治理精神。

2社区参与的真实画像：“柔软的”基层治理艺术

旧城改造中的诸多社会矛盾是如何在社区层面得以化解的？在NS社区，居民参与和民主协商起到了关键的作用。这些方式与暴力、行政命令等截然不同，可以将其称之为化解矛盾的“柔软的”基层治理艺术。这种治理艺术包含两个方面，即目标导向与工具性的参与，以及对社会资本与人际网络关系的创造性运用。

目标导向与工具性的参与。在旧城改造中推行了一种“框架既定”式的参与，即居民在既定政策维度上被赋予了参与权力，例如：对于补偿政策提出异议的权力、对于信息公开的质询权，以及对安置住房设计规划的建议权等。社区的参与更是一种“目标导向性”的政策过程，其对于获取一致性、政策支持与合法性起到了巧妙的黏合效应。书中对社区参与过程给予了详细的描述，希望可以打开社区协商过程的政策黑箱。

社会资本的创造性运用。如何应对拆迁过程中的“钉子户”？在NS社区，由政府牵头、居委会协助，成立了居民自治委员会，来对“钉子户”进行劝说。微观层面的居民劝说行为体现了宏观的治理层面的转型。其一是政府与社会关系的转型，表现为以社会资本为核心的社会责任模式的重构；其二是居委会治理过程及其权利内核的实质，是一种对于人际关系与社会资本的创造性运用；其三是居民劝说行动所体现的社会网络关系，其建立在一系列象征性权力之上。

3矛盾化解中的“社区实验”：中国情境下的治理技术

在我国的旧城改造中，新的治理改革实践是否体现了全新的治理理性？通过观察调研，我们发现，NS社区在旧城改造与矛盾化解中所发挥的作用主要体现为城市治理的“社区实验”、远程治理技术以及社区赋权与赋责的双重运动三个方面。

我国的社区实验。无所不知并进行广泛干预的全能型政府正在逐渐消失，而培育和激发社会自治能力也成为我国城市治理改革的核心主题。由于市场改革与社会主义福利国家职能的收缩，我国城市治理中留下了大量的空白，正是社区填补了这些治理空隙。在中央的禁止粗暴式拆迁的政令约束下，平息旧城改造中的社会矛盾成为了我国社区治理的新议程。

远程治理技术。在NS社区居委会的案例中，我们发现了一系列远程治理技术，包括绩效考核、薪酬激励、竞争性资金和人事控制等。正是通过这一系列治理技术，自上而下的政策议程得以贯彻实施，中央的权力得以在治理末梢得以实现和重组。围绕着远程治理技术的讨论，我们不仅仅探索了居委会的行动逻辑，也解读了地方政府与居委会内在权力关系。

社区赋权与赋责的双重运动。在旧城改造过程中，社会矛盾治理逻辑的转型也反映了更深刻的治理理性的变化。一方面，全能政府的逻辑逐渐式微，从而使用强制力量或暴力的方式来推动城市发展也不再被认为是政府的责任。另一方面，居民自身被赋予了更多的责任和义务，社区也被视为一种宝贵的治理资源。这一治理转型过程也体现了罗斯所指出的“社区自治化和责任化的双重运动”。赋权与赋能的过程不仅仅塑造了一种更为有效的治理途径，也构建了政府治理的合法性。在赋权与赋能的双重逻辑之外，并行不悖的则是一个政府职能重组的过程。

文章来源于公众号【洪家楼城市研究基地】