摘要：将制度优势转化为治理效能是我国国家治理现代化进程中的重要命题。此次新型冠状病毒肺炎疫情防控工作中展示出的“新治理”与“旧工具”交织的治理效能转化特征。政策工具在疫情防控中发挥出了积极作用，但也存在着诸多不完善的地方。以现代化治理手段促进社会治理政策工具效应的发挥，就要实现“新”与“旧”的有机结合和互相促进。

原文载于2020年第7-8期《国家治理》周刊

疫情防控中的“新治理”与“旧工具”

在此次新冠肺炎疫情防控中，全国上下积极响应，社会力量得到极大动员，展示出了中国制度强大的治理效能转化能力。在治理现代化的进程中，“新治理”要求不断提升创新，也要面临诸多现实挑战，既需要“旧工具”来补位，又要不断提升和改进“旧工具”。

疫情防控政策工具展现出“新治理”特征，效果显著

“新治理”是指在治理中采取与现代化治理要求相适应的政策工具。新冠肺炎疫情防控中大量政策措施，体现出“新治理”的特征，发挥了积极明显的政策效果。主要有：

一是注重发挥联防联控的互动机制。针对疫情暴发时期医疗资源短缺的问题，政府部门间建立起联动机制，确保医疗资源的有效整合应用，国家提供财政、技术和科学应用，建立疫情应对的强大基础。针对传染病蔓延迅速的特征，及时整合力量进行区域防控。

二是注重新技术性工具的应用。大数据、新媒体等大量新技术性工具在疫情防控中得到充分使用。人工智能、大数据在筛选确诊接触人员中作用明显；微信、抖音等新媒体在宣传疫情防控措施、防止谣言扩散方面效果显著；新闻发布会、12345热线等成为连接政府与公众之间的重要平台。

三是注重人文关怀。注重以人为本，制定政策以保障疫情防控区群众的衣食住行，在防疫同时注重保民生，确保物价不出现大幅度上涨，极大地保证应急物资需求和人民生活的稳定。

四是注重超前应对。在积极应对疫情防控的同时，对可能遇到的经济增速下滑挑战做了充分的政策考量，并迅速颁布出台支持经济发展的税收减免、财政支持等产业政策措施。

五是注重精准施策。根据习近平总书记对疫情防控提出的“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”的要求，随着防控形势的推进，及时调整政策聚焦重点。针对不同地区疫情状况，提出重点与非重点地区的分类施策，强调对非疫情防控地区实行分区分级精准防控，统筹疫情防控与经济社会秩序恢复齐头并进。

疫情防控中的“旧工具”也有新表现，但仍需提升

“旧工具”主要指在以往的行政管理中，政府采用的传统的、习惯性的政策方法。在本次疫情防控中，尤其是在基层农村社区防控中，一些“旧工具”得到广泛运用。这些传统工具表现出了积极的效果，能够在短时期内进行有效的动员，但也存在亟待完善的地方。一些基本做法体现在：

一是沉淀到底的基层动员。防控在基层，基层社会和民众的动员是疫情防控的重点环节。本次疫情防控中，各级政府积极动员，以市县、社区、村居等为单位，采取了断路、封村、悬挂宣传标语、喇叭广播、入户调查、电话访问等一系列传统政策措施。这些被称为“简单粗暴”“硬核”的政策措施，也存在合法性不足、越界使用问题，饱受争议。

二是超额激发的工作强度。不仅社区人员、物业人员参与一线防控，也号召了大量的基层公务员下沉社区，发动群众，尽管措施简单，效果却十分明显，起到了迅速遏制疫情扩散的作用。当然，也存在着人浮于事、实质轻于形式等问题。例如，大量从疫区流到各地的人员在病发时才被发现，就证明了简单排查方式存在漏洞。对一线人员的保护措施也不到位，多地已有多名民警、辅警、公务员、社区工作人员等在工作岗位上不幸殉职。

三是相对简单的应对装备。战斗在一线的许多“非医”工作人员在物资保障、专业知识等方面处于明显劣势。疫情期间，“非医”工作人员承担着繁重的防控任务，事情繁多且工作强度大，加之防控初期保障条件较差以及专业知识的缺乏，一线“非医”工作人员的自我防护能力较差。动员大量人员参与疫情防控的同时，对一线人员的防护装备的配置存在不完善的情况，如物业人员在简单口罩保护下执行体温测量任务的情况引起关注。

四是执行与落实中的错位与形式化。疫情防控中，各地纷纷响应，迅速投入到防控工作中，却表现出缺乏制度性安排、各自为战的特征。例如，启动一级响应后，各地采取的政策措施呈现出多样化特点，并没有制度化、统一化、精确化的有序展开，政府、社会、公民分别要采取什么行动，都不是很明确。武汉捐赠物资分配的失控和地方政府之间试图扣押防疫物资就是很好的证据。基层防控被“重复填表、扎堆检查”所累的状况也一定程度存在，等等。

此次疫情防控是对我国治理体系和治理能力的一次“大考”。“新治理”的理念和政策工具的综合应用都发挥了积极的作用。但在突如其来的疫情面前，一些新的挑战也显得更加急迫。

如“新治理”工具使用中也存在着诸如“信息孤岛”阻碍大数据工具作用发挥，大数据工具使用并不充分，一线人员个人素养阻碍新技术效应发挥，人文关怀对部分人群还存在缺位等一系列问题。

如很多武汉流出人员在病发时才被发现，未被大数据等新技术监控到；基层人员缺乏专业知识，网格化治理手段作用未充分发挥；在关怀本辖区居民的同时，个别地区存在拒绝外地租户返程的情况，等等。

如何更加充分地发挥社会力量的作用，完善治理格局，也成为社会关注的焦点。此次疫情防控中政府占主导，发挥了关键性作用。疫情防控需要社会整体动员、同舟共济，社会组织的积极参与、社会公众的爱心都起到了重要作用。但是仍旧存在缺少参与途径、参与不够规范、协调性不足等问题。同时部分公众社会责任感差、公共意识不足等也有比较多的呈现。社会组织、公众的参与度相对不高，社会力量广泛发动性差，在很大程度上影响了一系列政策效果的发挥。

新冠肺炎疫情的爆发和应对，是对国家治理体系和治理能力的一次重大的考验，也给我们带来了新的思考。面对治理现代化进程中“新治理”和“旧工具”交织的特征，要实现制度优势到治理效能的转化，以现代化的治理手段促进社会治理政策工具效用的发挥，既需要创新政策工具，探寻新治理的方向，又需要分析“新治理”和“旧工具”的优缺点，不断优化，实现“新”与“旧”的有机结合和互相促进，最终达到治理能力和治理体系现代化。

【山东大学政治学与公共管理学院博士研究生安百杰对本文亦有贡献】